结建人防工程中人防车位的使用权归属研究

根据《中华人民共和国防空法》第十八条规定，人民防空工程有两种，一种是为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护单独修建的地下防护建筑，即单建人防工程；另一种是结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。第二种因为需要结合地面住宅小区建筑物而修建，故名结建人防工程。结合《人民防空法》第二条的规定，我国实行平战结合方针，确保在战时能达到防空的目的，平日能兼顾经济建设的发展，人防车位因此应运而生，人防车位将人防工程的平日使用功能发挥出了极大的效益。不同于单建人防工程，结建人防工程因投资主体多元化，而且法律法规对其权属未明确规定，导致对于相关人防车位的权属争论不休，同时也引出了其他问题，即开发商转让人防车位使用权的合同性质如何？是否有效？人防车位产生的收益归谁？本文拟对这几个问题进行分析。

一、结建人防车位的归属问题

对于本问题，学界存在三种观点，分别为国家所有说、开发商所有说和业主所有说。国家所有说认为结建人防车位属于国家，理由是《人防法》明确规定了人民防空工程是国防的组成部分和国防资产，归国家所有，而结建人防工程是国防工程的组成部分，亦为国家所有，即使将其改建成人防车位，其本质属性也决定了理应由国家行使所有权。开发商所有说认为结建人防车位属于开发商，理由是开发商作为结建人防工程的投资者，根据法律规定享有投资者的权利，应当享有最初的所有权，而且如果开发商没有所有权，将打击开发商的积极性，不利于结建人防工程的建设。业主所有说认为结建人防车位属于业主，理由是业主购买房屋时已经分摊了人防工程成本，而且从建筑物区分所有权的角度来说，具有从属性和不可分割性，所以，结建人防车位应当属于业主。此三类观点均有各自的道理，反应到司法实践中也是一样，不同地区法院的观点不同，导致裁判结果差异较大。

笔者同意国家所有说，依据《人防法》第二十二条及《江苏省实施<人民防空法>办法》第十二条的规定，关于城市新建的民用建筑，开发商在开发建设时应按照国家相关规定修建战时可用于防空的地下室，可以理解为开发商在开发建设时修建一定配比的人防工程是法律规定的义务，由此结建人防工程战时防空的功能决定了其所有权归国家所有为宜。首先，人民防空乃国防的重要组成部分，人防工程是人民防空得以实现的重要保障，而保障人民的防空权利和履行防空义务的重任只有国家能担负。其次，如确定人防车位归开发商或业主所有，则实现战时防空功能时必然会涉及征用、征收的问题，而征收、征用须由国家给予补偿。一旦涉及补偿问题，往往容易滋生争议，由此易导致战时防空功能未能第一时间实现。最后，规定结建人防工程归国家所有，确保处分权留于国家，不仅可以防止人防车位被随意处置而出现管理、修缮、维护方面的问题从而影响其掩蔽功能，同时也可保障战时防空功能的高效实现，不失为可取之举。所以，人防车位应当归国家所有，因为开发商亦投入了建设资金，建造成本可作为其享有使用、收益、管理权的对价，这也可作为国家取得所有权的一种间接对价。这里不得不提《常州市政府关于深化人防工程产权制度改革的意见》第6条规定，“建设单位依法配建的人防工程，在完成竣工验收备案手续后，可由建设单位提出申请，经人防主管部门同意，在一次性缴纳人防工程易地建设费后依法取得所有权。”这条规定实际上已经明确了在建设单位缴纳易地建设费之前，结建人防工程的所有权归国家所有。

二、开发商转让人防车位使用权合同的性质及效力问题

在现实生活中，根据《人防法》第五条“谁投资，谁收益”的规定，开发商大都享有人防车位的使用权与收益权，由此，不少开发商均与业主签订了人防车位使用权转让的合同，这类合同也引起了学界与实务界的不小争议：

（一）开发商转让人防车位使用权合同性质问题

从笔者找到的判例中看，法院主要有以下几种观点：1、租赁合同；2、买卖合同；3、无名合同。

1、支持租赁合同的观点认为，该类合同的目的是开发商为了获得收益而有偿出让人防车位使用权，应当属于租赁合同。笔者不认可该观点，开发商转让人防车位使用权合同不应当属于租赁合同：从内容上看，开发商转让人防车位使用权合同约定的转让期限一般为购买该车位的业主所享有的房屋产权的年限。从付款方式上看，转让款一般是一次性付清，而非传统租赁合同的分期支付。从双方意思表示上看，转让与租赁有着本质区别，更接近于买卖合同的意思表示。所以，不能将此类合同定性为租赁合同。

2. 支持买卖合同的观点认为，该类合同中约定的条款表明双方的真实意思表示为出让和受让车位的产权，应当属于买卖合同。笔者不认可该观点，开发商转让人防车位使用权合同不应当属于买卖合同。首先，买卖合同转移的应当是所有权，而正如上文所述，人防车位的所有权应当归国家，开发商只有使用权和收益权。既然开发商不享有所有权，买卖又从何谈起呢？而且根据物权法定的原则，物权的变动方式必须由法律规定，移转所有权需进行变更登记，但开发商转让人防车位使用权合同无法进行登记，而且合同中一般会约定“业主知晓车位使用权的性质，不得以无法办理使用权证而主张合同无效”。因此，尽管该类合同的部分内容与买卖合同有类似之处，双方的意思表示也更接近于买卖合同，但本质上仍有差别，不能将此类合同定性为买卖合同。

3. 支持无名合同的观点认为，开发商转让开发商转让人防车位使用权合同并不属于任何一种有名合同，但该类合同并不违反合同法的强制性规定，符合合同的形式要件，所以是无名合同。笔者赞同该观点，根据上文的分析，开发商转让人防车位使用权合同既无法定性成租赁合同，也无法定性成买卖合同，因其不属于合同法规定的任意一种有名合同，所以在相关立法没有明确时，只能将其归于无名合同。

（二）开发商转让人防车位使用权合同的效力问题。

对于此问题，学界与实务界亦是众说纷纭，既有支持合同无效的，也有支持合同全部或部分有效的。支持合同无效的理由主要是开发商转让人防车位使用权合同变相创设了一种物权，违反了物权法定的原则，其合同实质是变相出让人防车位的所有权，由于车位的所有权人是国家，转让所有权有可能损害国家利益和社会公共利益，所以应认定为无效。支持合同全部有效的理由主要是《人防法》第五条赋予了开发商对人防车位的使用权和收益权，开发商有转让使用权的权利，而且此类合同并不违反法律法规的强制性规定，应认定为有效。支持合同部分有效的其理由主要是认为存在一个期限问题，因为开发商的人防工程使用是有明确使用期限的，在该期限内的转让合同应当有效，一旦超过了期限后则处于效力待定的状态。

笔者认为，开发商转让人防车位使用权合同应当是有效的：第一，合同是否有效与物权无关。首先，开发商转让人防车位使用权合同并未创设物权，此类合同的标的为使用权，并不符合物权的特征，受让人只是在向开发商支付相应对价后所取得使用车位的权利，并未获得可独立支配标的物的绝对性权利，该使用权的行使仍需受其他因素的影响，所以未违反物权法定的原则。所以该合同的标的就是使用权，而非所有权。其次，退一步讲，即便该类合同违反物权法定原则，合同也非当然无效，合同是否有效是根据合同法判断的，只要符合合同的成立和生效条件，该合同就能够成立并有效。即使合同创设了物权，违反物权法定原则，也只是影响物权的设定与变动行为，致其无法有效的设立与变动，但这并不影响合同效力。

第二，合同并未损害国家利益或社会公共利益。首先，《人防法》明确规定了开发商对人防车位享有的使用权和收益权，至于开发商如何行使自己的权利，法律也未作出限制。笔者认为以合同方式进行转让使用权并不违反立法精神。其次，开发商转让人防车位使用权合同系双方当事人真实意思表示，双方对各自的权利义务均无异议，满足合同成立的条件。从笔者找到的判例中，所有合同均明确标的为使用权，双方也都对转让车位使用权的认可，不存在欺诈或胁迫的情形，也不存在任何以合法形式掩盖非法目的的行为。最后，转让合同均会对征用事项进行约定，类似于“双方确认该车位属于平战结合的人防工程范畴，在人民防空演练或战争时期，受让人须无条件服从政府指令和无偿征用”的表达，所以，使用权转让合同并不会影响国家作为使用权人行使权利，不会影响人防工程的国防功能，不会损害国家利益或社会公共利益，应当合法有效。

第三、转让合同中超过使用期限的部分不会导致合同无效。如上所述，人防主管部门发给使用单位的使用证中会载明使用期限，部分学者据此认为开发商转让人防车位使用权合同中，超过使用期限的部分应认定为无效或效力待定。超过载明的使用期限后，再次审核通过前，开发商暂时丧失对人防车位的使用权，属于无权处分，但按照通说，无权处分并不当然导致合同无效。所以，笔者认为转让合同有效，转让合同在签订时成立并持续有效，至工程使用期限届满后，开发商丧失使用权，致使合同实际上履行不能，但这不代表合同无效，只要开发商换发新的使用权证后，转让合同即可重新履行。

综上所述，笔者认为开发商转让人防车位使用权合同合同应认定为有效。合同的有效与否和物权的设立、变动无关，转让合同并未损害国家利益或第三人利益，人防车位的使用权仍归国家，即使超过了使用证载明的使用期限，合同陷入履行不能的状态，也不当然导致其失效，只要开发商取得新的使用证书，合同即可重新履行。

三、人防车位所获收益的归属问题

对于此问题，笔者所找到的判例，均是通过回答“人防车位的投资兴建者是否将建设成本分摊入商品房销售价格之中”这一问题进行判断的。以无锡市益多投资发展集团有限公司（以下简称“益多公司”）与无锡金马物业管理有限公司（以下简称“金马物业”）、无锡市金马国际花园业主委员会（以下简称“金马业委会”）所有权纠纷一案为例，本案中，益多公司向法院请求判令金马物业及金马业委会返还人防车位所产生的收益，一审法院认为益多公司未能提交证据证明自己属于金马国际花园小区人防车库投资兴建者且没有将建设成本分摊入商品房销售价格，也没有提交证据证明其另行承担了人防工程的维护保养费用，相反在《关于无锡市金马国际花园商品房开发成本的认定结论书》载明了“金马国际花园商品房直接成本包含人防工程的勘察设计费用、建设费用”，而人防车位的日常维护费用则是由金马物业支出的，所以不论一审法院还是二审法院均未支持益多公司的诉请。笔者认为，法院是依据《人防法》第5条进行裁判的，这其中的关键即为判断谁才是人防车位的投资兴建者，若是开发商单独投资兴建，则由开发商享有使用权和收益权，若开发商已经将建设成本分摊至商品房销售价格之中，那么就意味着该人防车位是由业主共同出资建造的，使用权和收益权当然应当归属于全体业主。

四、结论

随着房地产行业的不断发展，结建工程中人防车位所涉及到的问题越来越受到人们的关注，我国对此的立法相对落后，导致了本文所提到的法律问题的出现。在没有专门的立法或解释之前，应当将人防车位的所有权归于国家，认可开发商转让使用权合同的效力，并保证实际投资人对车位的收益权。