企业获得奖补即跑路，政府如何依法来维权？（上）

为吸引企业落地生根，地方政府在招商引资过程中，往往会给企业提供各种奖励补贴，同时亦要求企业作出一定期限内不迁出的承诺。然而，部分企业在获得政府奖补后即违背承诺、擅自迁出。面对提前“跑路”的企业，地方政府往往面临两难局面。维权的话，似乎法律定性与维权路径并不清晰，并且也担心维权后引发信访和舆情。不维权的话，可能引发其他企业效仿，助长一些招商引资的职业“碰瓷”，甚至诈骗犯罪，影响地方经济发展规划的稳定性，领导个人更是担心因为自己的不作为导致财政资金流失，后续被追责。地方政府应该怎么办？海辉律师在为近百家机关和园区提供法律服务的过程中，经常会接到类似咨询。

2024 年 8 月 1 日，我国第一部关于公平竞争审查的行政法规---《公平竞争审查条例》（下称《条例》）开始施行，这是以更高效力位阶的规范形式对公平竞争审查作出了规定。2025 年 4 月20日，《公平竞争审查条例实施办法》（下称《实施办法》） 又开始施行，公平竞争审查制度得到进一步完善和落实。笔者认为，新规的施行不仅是重要的政策工具，更是重塑招商格局的关键一步。依靠传统的税收优惠、土地优惠、奖励补贴的招商手段将得到前所未有的规制，地方招商引资工作将因此而面临新的机遇与挑战。

基于长期行政法律服务的经验，笔者结合上述新规内容，从法律定性、维权路径、政策合规等维度进行解析，期待能为地方政府提供最新的、可操作的法律维权指引。

2022年2月，某区政府为促进新能源产业发展，与某公司签订《招商引资协议》，约定该公司在该区投资建设新能源研发中心。区政府承诺分三期拨付总计1500万元专项产业扶持补贴，其中首期600万元于项目立项后支付，剩余补贴根据企业产值、税收达标情况分期兑现。协议特别约定，企业须承诺“自获得首期补贴之日起五年内不得迁出本区，否则区政府有权要求其返还补贴”。该企业签署书面《承诺书》，立项后即获得600万元补贴。

2023 年 6 月，该公司在未告知区政府的情况下，将主要经营场所迁至邻区，并办理了住所、税务等全部相关登记变更手续。区政府发现后多次致函催告，要求该企业履行协议义务，迁回本区或返还补贴，但该企业以市场环境变化、经营困难等为由拒绝履行，双方协商未果。二、专业分析：行政协议的性质、效力与违约责任

（一）承诺的法律性质：行政协议VS民事合同？

法律上对招商引资协议并无严格意义的定性。长期以来，国内理论和实务界对招商引资协议属于民事合同抑或行政协议的认识并不统一，并由此带来实践中的很多问题。但近年来，理论和实务界的认识已渐趋统一。特别是随着《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（下称《行政协议司法解释》）于2020年1月1日起施行，争议可谓尘埃落定。

《行政协议司法解释》第一条规定，行政协议是指 "行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议"。本案中，区政府发放补贴的目的是推动本地产业发展，属于公共服务范畴；协议中约定的迁离限制条款，直接关联地方产业政策的实施效果，具有明显的行政管理属性。

与民事合同相比，行政协议具有三个显著特征：一是主体的不平等性，政府享有优益权；二是内容的公益性，以实现公共目标为核心；三是救济的特殊性，适用行政诉讼程序。本案中，区政府与企业的协议完全符合这些特征，因此不属于普通民事合同，而应纳入行政协议的调整范畴。

在最高人民法院作出的（2020）最高法行再171号案中，也明确“招商引资协议中关于税收返还的约定因涉及公共资金使用，需接受合法性审查”。较具权威的最高人民法院行政审判庭编著的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》一书中，也反复确认招商引资协议属于行政协议的结论。

（二）承诺的效力判断：承诺书是否有效？

行政协议的效力审查需同时满足合法性与合约性双重要求。合法性层面，应审查协议是否违反法律强制性规定、是否超越行政机关职权范围等；合约性层面，应审查协议是否出于双方真实意思表示、是否存在欺诈胁迫等可撤销情形。就本案而言：首先，区政府具有发放产业扶持资金的法定职权，《优化营商环境条例》明确地方政府可依法制定产业扶持政策。另外，若补贴与税收挂钩（如“税收地方留成返还”），可能因违反《中华人民共和国税收征收管理法》第3条而无效。但本案中补贴系基于产业扶持政策，与税收无直接关联，不涉及越权减税。

其次，协议内容未违反当时有效的《公平竞争审查制度实施细则》（国市监反垄规〔2021〕2号文）中关于禁止选择性补贴的规定。现行的《实施细则》第18条明确禁止“特定经营者税收优惠的内容”，但本案补贴以“产业落地+经营稳定性”为条件，笔者认为同样属于合法政策工具。当然，新规刚刚施行，各种情况也在变化中，这个问题具有一定争议。有观点认为，“提前迁出即返还奖补” 的承诺限制了企业的经营自主权，可能因违反公平竞争原则而无效。但需注意的是，该承诺是企业为获得补贴自愿作出的对价，属于 “权利义务对等” 的体现，而非政府通过行政权力强制施加的义务。

最后，协议系双方协商一致订立，企业承诺是其真实意思表示，不存在法定无效或可撤销情形。根据《行政协议司法解释》，只有 "存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认无效"，而本案显然不具备此情形。

（三）企业的返还义务：企业要不要返还？

企业擅自迁离的行为构成明显违约，依法应承担返还补贴的责任，这一结论可从以下几个维度进行论证：

从行政协议违约责任来看，《行政协议司法解释》第十九条明确，"被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行……给原告造成损失的，判决被告予以赔偿"。虽然该条款是针对行政机关违约的规定，但根据权责对等原则，企业违约时也应承担相应责任。 

从不当得利角度分析，企业获得补贴的前提是承诺在本区经营五年，当该前提条件被违反后，其继续占有补贴资金已丧失合法依据，构成不当得利。《行政协议司法解释》第十五条“行政协议无效、被撤销或解除后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还" 的规定，也可类推适用于违约导致协议目的无法实现的情形。

从公共利益保护角度分析，企业获得的补贴占用了公共财政资金，但其违约迁出导致政府招商引资的公共目标落空，若不返还补贴，将形成 “企业获利、政府受损、公众埋单”的不公平局面。最高人民法院在（2018）最高法行再 152 号判决中强调，“行政协议的履行应兼顾契约自由与公共利益，违约方不得以任何理由损害公共财政安全”。

综上，企业违反迁离限制承诺后，区政府有权要求其返还补贴，这一请求既符合协议约定，也有充分的理论支撑和法律依据。      （明天待续）