只有一名执法人员采集的证据能作为行政处罚的依据吗？

笔者近日研读行政诉讼案例，读到由南北两地中级人民法院分别作出的终审行政判决书，其共同点是行政机关都败诉了，被告都是公安机关。

案例一。原告驾驶人朱某不服山东省聊城市公安局交通巡逻警察支队东阿大队（以下简称东阿交警大队）作出的公安交通管理处罚决定书，向东阿县人民法院提起行政诉讼。庭审中，本案被告东阿交警大队提供的酒精测试条及行政强制措施凭证中均只有刘某一名民警的签字，上述证据不能证明执法人员为两人或以上，也不能证明执法人员向原告出示了证件；被告辩称其用执法记录仪对原告实施酒后驾驶车辆的违法行为进行了拍摄取证，只是执法记录仪因内存限制内容已被更新，致使认定原告违法事实的证据灭失。据此，一审法院认为被告作出的被诉公安交通管理处罚决定书程序违法，判决撤销被告东阿交警大队作出的公安交通管理处罚决定书。东阿交警大队不服一审判决，向聊城市中级人民法院提起上诉，二审法院经审理，判决驳回上诉，维持原判。

案例二。原告陈某不服贵州省安顺市公安局经济技术开发区分局（以下简称经开公安分局）作出的行政处罚决定书，向镇宁县人民法院提起行政诉讼。一审法院查明，被告经开公安分局在对原告陈某和证人陈某某调查询问时仅有一名民警执法，并且在《询问笔录》上代签其他未在场执法民警的名字。被告的违法执法行为，导致因违法采集的证据不能得到采用，从而使其作出的行政处罚决定书证据不足。因此，一审法院认为被告作出的行政处罚决定主要证据不足，违反法定程序，判决确认被告经开公安分局对原告陈某作出的行政处罚决定书违法。经开公安分局不服一审判决，向安顺市中级人民法院提起上诉，二审法院经审理，判决驳回上诉，维持原判。

以上两个案例中，被告公安机关败诉的主要原因都是在行政执法过程中只有一名执法人员采集证据，违反了法定程序。

一、实施行政处罚执法人员不得少于两人是基本要求。修订后的行政处罚法（2021）第四十二条规定，行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。这就意味着在实施行政处罚的全过程中执法人员都不得少于两人，这是法律规定的刚性要求，行政处罚的全过程包括立案、调查取证、告知权利、听取陈述和申辩、听证、作出处罚决定、执行等环节。

除行政处罚法之外，我国多部法律都明确规定执法人员不得少于两人。行政强制法（2011）第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当由两名以上行政执法人员实施。行政许可法（2019）第三十四条第三款规定，根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。法律这样规定的目的是为了保证行政执法的合法性和规范性。一是有利于执法人员相互监督，避免单人执法可能出现的主观随意性、滥用职权等不公正行为，保障执法的公正性，维护当事人的合法权益；二是有利于保障执法安全，两名以上执法人员可互相配合、协助，保障执法人员自身安全，确保执法顺利进行；三是有利于增强证据的可靠性，两名以上执法人员所采集的证据更全面，证明力更强，面对质疑时，可减少争议，其一致的证词更能支撑执法的合法性；四是有利于提高执法效率，不同执法人员有各自的专长和经验，两名以上执法人员可分工合作，优势互补，更好地完成复杂的执法任务。

《公安机关办理行政案件程序规定》（2020）第五十二条第一款规定，“公安机关进行询问、辨认、检查、勘验，实施行政强制措施等调查取证工作时，人民警察不得少于二人，并表明执法身份。” 上述案例一中，东阿交警大队作出行政处罚决定，认定朱某酒后驾驶机动车，提交了酒精测试条予以证实，但该酒精测试条上显示只有刘某一名民警签字。因此，东阿交警大队检查朱某是否为酒后驾车时，仅有一名执法民警在现场检查取证，该执法行为明显违反法律和部门规章的规定。该执法程序违法导致的后果是其取得的朱某酒后（血液酒精浓度为57.9mg／100m1）驾车的证据即酒精测试条直接无效。

二、执法人员不得少于两人的规定同样适用于简易程序。修订前的行政处罚法将执法人员不得少于两人规定在“一般程序”中，意味着在“简易程序”中可以由一名执法人员单独执法，公安部等国家部委在制定的部门规章中也有相应的规定。修订后的行政处罚法将执法人员不得少于两人的要求放在了行政处罚程序的“一般规定”中，明确执法人员不得少于两人的要求不仅适用于普通程序，也适用于简易程序和听证程序。公安部《关于公安机关适用行政处罚若干问题的指导意见》（公通字〔2024〕5号）第七条规定，适用简易程序实施行政处罚的，除法律另有规定的外，现场执法的人民警察不得少于两人。经商当地人民法院、行政复议机关同意,可以通过视频或者使用对讲机通报、确认案情等方式落实人民警察不得少于两人的要求，但应当全程录音录像。

三、只有法律才能对执法人员不得少于两人的要求作例外的规定。在全国人大常委会修订行政处罚法的审议过程中，有的意见提出，随着电子信息化的发展，执法人员可以通过执法记录仪全程记录执法活动，对一些适用简易程序的行政处罚案件，可以由一名执法人员实施，既保障当事人的合法权益，又能节约执法成本，提高执法效率。建议在明确规定执法人员不得少于两人的前提下，也为今后实践发展留有空间。因此，修订后的行政处罚法第四十二条第一款中增加了“法律另有规定的除外”，需要强调的是，“另有规定”仅限于法律，法规、规章或者规范性文件不得对执法人数作出例外规定，这与该法关于管辖、立案等允许部门规章作出例外规定不同。